Recommandation M16-05 du BST

Transports Canada (TC) n'est pas d'accord avec la recommandation d'avoir des exigences réglementaires spécifiques quant au port de vêtements de flottaison que devrait porter les gens en tout temps, et TC n'est pas d'accord avec la recommandation de l'élaboration de programmes visant à confirmer la conformité.

TC préconise et encourage le port de vêtements de flottaison individuels (VFI) ou de gilets de sauvetage par des initiatives d'éducation visant à sensibiliser les gens à leur importance pour réduire la perte de vie, et par ses efforts soutenus auprès des intervenants et de l'industrie relativement à de nouvelles normes pour des dispositifs de flottaison plus faciles à porter. Ces initiatives comprennent :

• La promotion et l'appui de normes innovatrices fondées sur le rendement pour des gilets de sauvetage plus confortables. Cette initiative a débuté par l'élaboration de la norme canadienne relative aux gilets de sauvetage, CGSB 65.7-2005, et se poursuit avec l'appui de TC de la nouvelle norme binationale nord-américaine sur les gilets de sauvetage, UL 12402, qui offrira plus d'options aux fabricants pour produire des dispositifs plus confortables et faciles à porter.
• TC a émis le Bulletin de la sécurité des navires 06/2012, Port et utilisation des dispositifs de flottaison, Petits bâtiments autres que les embarcations de plaisance et petits bateaux de pêche commerciale, qui permette, dans certaines situations, d'utiliser un dispositif de flottaison plus facile à porter au lieu du gilet de sauvetage traditionnel conçu pour abandonner un bâtiment. Le Bulletin de la sécurité des navires stipule que lorsqu'on se prévaut de cette option, l'équipage sur le pont doit porter des vêtements de flottaison individuels en tout temps.

TC a beaucoup consulté l'industrie de la pêche et a déterminé que le port de VFI ou de gilets de sauvetage en combinaison avec des activités de formation et de sensibilisation constitue l'approche la plus efficace et donnera lieu à une réduction des décès.

Le régime de la conformité et d'inspection de TC est conçu pour vérifier la conformité réglementaire lorsque les bâtiments sont au port. Seuls les navigants eux-mêmes peuvent assurer la conformité lorsque les bâtiments sont en mer. Il incombe au représentant autorisé (AR) d'élaborer des procédures d'exploitation sécuritaires et de s'assurer de la conformité à bord du bâtiment. Le nouveau Règlement de la sécurité des bâtiments de pêche stipule qu'il est interdit d'utiliser un bâtiment de pêche, ou d'en permettre l'utilisation, dans des conditions environnementales ou des circonstances qui pourrait mettre en péril la sécurité des personnes à bord, sauf si chacune d'entre elles, dans le cas d'un bâtiment de pêche sans pont ou structure de pont, ou si les personnes qui se trouvent sur le pont ou dans le cockpit, s'agissant d'un bâtiment de pêche avec pont ou structure de pont, portent un gilet de sauvetage ou un VFI.

TC n'est pas d'accord avec cette recommandation, qui laisse entendre que TC ne peut pas appliquer l'exigence de porter un vêtement de flottaison individuel (VFI) en tout temps et que seuls les gens de mer eux-mêmes peuvent assurer la conformité à cette exigence. De plus, la réponse de TC porte principalement sur des mesures déjà prises pour promouvoir et appuyer des initiatives éducatives soulignant l'importance de porter un VFI ainsi que sur ses travaux de définition de nouvelles normes concernant des vêtements de flottaison plus confortables auxquels participent les intervenants et l'industrie.

Depuis 2007, il y a eu 99 pertes de vie associées aux activités de pêche, dont environ 80 % se sont produites après que le pêcheur s'est trouvé dans l'eau pour plusieurs raisons, comme des chutes par-dessus bord et des problèmes de stabilité. Le BST n'a pas constaté une amélioration dans les données de perte de vie après avoir comparé les deux périodes de cinq ans (2007 à 2011 et 2012 à 2016). Par conséquent, en dépit de l'exigence fondée sur les risques de TC relativement au port de VFI à bord de bateaux de pêche, des initiatives de modification des comportements et des améliorations récemment apportées à la conception des VFI, le BST se préoccupe du fait qu'il n'y ait pas de changements considérables en ce qui concerne le comportement des pêcheurs, ainsi que du fait que bon nombre d'entre eux travaillent toujours sans VFI.

Le BST sait que TC a établi son programme de conformité et d'inspection pour vérifier la conformité réglementaire lorsque les navires sont à quai. Toutefois, il existe peut-être d'autres moyens d'assurer ou de vérifier la conformité. Par exemple, TC pourrait collaborer avec d'autres organismes fédéraux ou provinciaux qui effectuent des inspections en mer, dont WorkSafeBC.

Par conséquent, la réponse à la recommandation M16-05 est jugée attention non satisfaisante.

TC accepte en principe la recommandation.

Le nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche stipule qu'il est interdit d'utiliser un bâtiment de pêche, ou d'en permettre l'utilisation, dans des conditions environnementales ou des circonstances qui pourraient compromettre la sécurité des personnes à bord, sauf si les gilets de sauvetage ou les vêtements de flottaison individuels (VFI) sont portés, selon le cas, par les personnes à bord, s'agissant d'un bâtiment de pêche sans pont ou sans structure de pont ou par les personnes qui se trouvent sur le pont ou dans le cockpit, s'agissant d'un bâtiment de pêche avec pont ou structure de pont.

Le régime actuel de conformité et d'inspection de TC ne vérifie que la conformité réglementaire lorsque les bâtiments sont au port. Les RA sont également tenus de mettre au point des procédures opérationnelles sécuritaires et de vérifier la conformité à bord du bâtiment. Par conséquent, TC évaluera la faisabilité de solutions de rechange en matière de conformité, par exemple la délégation à d'autres ministères/organismes qui interagissent avec les bâtiments en mer, l'élaboration d'une exigence visant la tenue de contrôles ponctuels ou de vérifications par les exploitants afin de démontrer la conformité. L'examen sera achevé d'ici mars 2020.

Dans l'intervalle, TC poursuivra ses efforts de formation et de sensibilisation en vue d'encourager la conformité. TC promeut et encourage le port de VFI ou de vestes de sauvetage par l'intermédiaire d'initiatives de formation de manière à renforcer la sensibilisation à leur importance en vue de réduire le taux de mortalité ainsi que par sa collaboration continue avec les intervenants et l'industrie sur le plan de nouvelles normes visant des dispositifs de flottaison plus faciles à porter. Ces initiatives comprennent notamment les suivantes :

• La promotion et le soutien des normes novatrices axées sur le rendement à l'égard de vestes de sauvetage plus faciles à porter. Cette initiative a débuté par l'élaboration de la norme canadienne relative aux gilets de sauvetage, CGSB 65.7-2007, et se poursuit dans le contexte de l'appui offert par TC à l'égard de la nouvelle norme binationale nord américaine sur les gilets de sauvetage, UL 12402, qui comprendra davantage de possibilités de conception afin de permettre aux fabricants de fournir des dispositifs de flottaison plus confortables et plus faciles à porter.
• Le BSN 06/2012, Port et utilisation des dispositifs de flottaison - Petits bâtiments autres que les embarcations de plaisance et petits bateaux de pêche commerciale, qui permet, dans certaines situations, l'utilisation de dispositifs de flottaison plus faciles à porter en remplacement des vestes de sauvetage traditionnelles conçues pour l'abandon d'un bâtiment. Selon le BSN, lorsqu'il s'agit de l'option retenue, l'équipage sur le pont doit porter des VFI en tout temps.

Transports Canada est d'accord en principe avec cette recommandation. Le BST se réjouit que TC entend examiner des solutions de rechange en matière de conformité aux règles régissant le port de VFI, ainsi qu'à maintenir des initiatives éducatives et sa collaboration continue avec les intervenants et l'industrie sur le plan de nouvelles normes visant des dispositifs de flottaison plus faciles à porter.

Toutefois, TC ne prévoit pas publier son étude de faisabilité sur des solutions de rechange en matière de conformité avant mars 2020. D'ici à ce que cette étude soit terminée et qu'un plan soit mis en place pour assurer la conformité, il est encore trop tôt pour établir dans quelle mesure les solutions proposées permettront d'éliminer le risque. Par conséquent, le Bureau estime que la réponse à la recommandation M16-05 dénote une intention satisfaisante.

Transports Canada (TC) est d'accord en principe avec cette recommandation. TC poursuit ses efforts d'éducation et de sensibilisation afin d'encourager la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (RSBP).

TC s'applique à promouvoir et encourager le port de vêtements de flottaison individuels (VFI) ou de gilets de sauvetage par des initiatives éducatives soulignant l'importance de les porter pour éviter les pertes de vie, ainsi que par la poursuite de ses travaux avec les intervenants et l'industrie pour définir de nouvelles normes concernant des vêtements de flottaison plus faciles à porter. Ces initiatives comprennent la promotion et le soutien de normes novatrices axées sur le rendement pour rendre les gilets de sauvetage plus faciles à porter. Cela a commencé par l'élaboration de la norme canadienne CGSB 65.7-2007, Gilets de sauvetage, et se poursuit avec l'acceptation par TC de certains dispositifs fabriqués conformément à la nouvelle norme nord-américaine binationale sur les gilets de sauvetage, UL-12402, qui prévoit davantage d'options de conception pour les fabricants afin de leur permettre d'offrir des dispositifs plus confortables et plus faciles à porter.

Pour appuyer l'utilisation de VFI modernes et faciles à porter et pour accroître leur disponibilité sur le marché, TC a signé avec la United States Coast Guard (USCG) un protocole d'entente (PE) pour l'approbation conjointe des VFI en vertu des nouvelles normes binationales (http://www.tc.gc.ca/fra/securitemaritime/Protocole_entente_approbation_des_engins_de_sauvetage_individuels.html).

Le Bureau apprécie que TC fasse la promotion du port de vêtements de flottaison individuels (VFI) grâce à des initiatives éducatives et poursuivre ses travaux avec les intervenants et l'industrie sur de nouvelles normes concernant des vêtements de flottaison plus faciles à porter.

Le Bureau note toutefois le fait qu'aucune mesure réglementaire n'exige le port d'un VFI adéquat en tout temps sur le pont d'un bateau de pêche commerciale et l'absence de nouvelles sur l'examen de solutions de rechange en matière de vérification de la conformité aux règles, mentionné par TC dans sa réponse de 2018.

En Colombie-Britannique, en réponse à une recommandation similaire du BST adressée à WorkSafeBC (M16-04), le Conseil d'administration de WorkSafeBC a récemment approuvé une modification de la réglementation afin d'obliger les pêcheurs de la Colombie-Britannique à porter un VFI lorsqu'ils travaillent sur un bateau de pêche. WorkSafeBC a aussi prévu une stratégie d'application pour assurer la conformité à cette nouvelle exigence. Les progrès réalisés par WorkSafeBC sont encourageants, mais ils ne s'appliquent que dans la province.

D'ici à ce qu'une mesure réglementaire soit instaurée pour garantir le port d'un VFI adéquat en tout temps sur le pont d'un bateau de pêche commerciale et à ce que des programmes soient élaborés pour confirmer le respect de cette mesure, le risque de perte de vie par suite d'une chute par-dessus bord persistera.

Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une attention en partie satisfaisante.

Transports Canada (TC) est d’accord avec la recommandation.

TC poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation, en vue de favoriser la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (RSBP), et continuera d’évaluer l’efficacité de l’application de l’exigence du RSBP selon laquelle les personnes doivent porter un gilet de sauvetage ou un vêtement de flottaison individuel (VFI) dans les situations qui pourraient compromettre leur sécurité.

De plus, le Ministère soutient les campagnes de formation et de sensibilisation par l’entremise d’initiatives des provinces et de l’industrie telles que : Worksafe BC; FishSafe BC; la Workers’ Compensation Board of Nova Scotia; la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail du Québec; le Comité permanent sur la sécurité des bateaux de pêche du Québec.

Transports Canada (TC) poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation, en vue de favoriser la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche. Toutefois, le Bureau note que le Règlement n’impose pas le port de vêtement de flottaison individuel (VFI) adéquat en tout temps par les personnes se trouvant sur le pont d’un bateau de pêche commerciale et que TC n’a pas fait le point sur l’examen des options de rechange en matière de vérification de la conformité mentionné dans sa réponse de 2018.

D’ici à ce qu’une exigence réglementaire soit mise en place pour assurer le port de VFI adéquat en tout temps par les personnes se trouvant sur le pont d’un bateau de pêche commerciale et que des programmes de vérification de la conformité soient élaborés, le risque de perte de vie par suite d’une chute par‑dessus bord persistera.

Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une attention en partie satisfaisante.

Transports Canada est d’accord avec cette recommandation. Transports Canada poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation en vue de favoriser la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche, et continuera d’évaluer l’efficacité de l’application de l’exigence du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche selon laquelle les personnes doivent porter un gilet de sauvetage ou un vêtement de flottaison individuel (VFI) dans les situations qui pourraient compromettre leur sécurité.

Transports Canada soutient également les campagnes de formation et de sensibilisation par l’entremise d’initiatives des provinces et de l’industrie telles que : WorkSafeBC, Fish Safe BC, WCB Nova Scotia et CNESST au Québec.

Transports Canada (TC) poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation en vue de favoriser la conformité au Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche et soutient des campagnes semblables dans diverses provinces.

Le Bureau est encouragé par le fait que TC poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation, mais il est préoccupé par le fait qu’il s’agit de la seule approche qu’adopte actuellement le ministère. Depuis que le Bureau a publié la recommandation M16-05 en décembre 2016, TC n’a pas indiqué si le ministère prend des mesures concrètes dans la mise en œuvre de règlements qui obligeraient les pêcheurs à porter des VFI sur le pont des bateaux de pêche en tout temps. Les enquêtes menées par le BST continuent de montrer que le port d’un gilet de sauvetage ou d’un VFI adéquat sur le pont améliore considérablement la capacité de survie des pêcheurs en cas de chute par-dessus bord. Depuis que le Bureau a fait la recommandation M16-05 en 2016, le BST a publié quatre rapports qui indiquaient que le fait de ne pas porter un VFI adéquat à bord d’un bateau de pêche était un facteur de perte de vie (M20A0258, M18A0303, M18A078 et M18A0076).

Bien qu’il y ait une culture de sécurité en développement dans l’industrie de la pêche, l’absence d’exigences réglementaires pour remédier à cette lacune de sécurité signifie que les pêcheurs peuvent continuer à exercer leurs activités sans porter de VFI. L’absence d’une exigence réglementaire sur le port d’un VFI laisse aux individus la responsabilité de déterminer ce qui constitue une situation dangereuse; par conséquent, les pêcheurs demeurent vulnérables aux changements rapides dans des circonstances telles qu’un changement soudain des conditions météorologiques ou une panne d’équipement. De plus, le fait de ne pas porter de VFI ne protège pas les membres d’équipage en cas de chute par-dessus bord.

Bien que le travail de TC en matière de formation et de rédaction de règlements soit en cours, sa réponse ne fournit aucun progrès significatif propre à la recommandation M16-05. D’ici à ce qu’une exigence réglementaire soit mise en place pour assurer le port d’un gilet de sauvetage ou d’un VFI adéquat en tout temps par les personnes se trouvant sur le pont d’un bateau de pêche commerciale et que des programmes de vérification de la conformité soient élaborés, le risque de perte de vie par suite d’une chute par‑dessus bord persistera.

Par conséquent, à l’égard de la réponse à la recommandation M16-05, le Bureau estime que son évaluation est impossible.

Transports Canada (TC) est d’accord avec la recommandation et prend note du commentaire formulé par le Bureau de la sécurité des transports en mars 2021 selon lequel aucune mesure concrète n’a été prise pour la mise en œuvre de règlements qui obligeraient les pêcheurs à porter des VFI sur le pont des bateaux de pêche en tout temps. TC poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation pour encourager la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche et continuera d’évaluer l’efficacité de l’application de l’exigence du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche selon laquelle les personnes doivent porter un gilet de sauvetage ou un vêtement de flottaison individuel (VFI) dans les situations qui pourraient compromettre leur sécurité.

TC soutient toujours les campagnes de formation et de sensibilisation par l’entremise d’initiative des provinces et de l’industrie telles que : WorkSafeBC, WCB Nova Scotia, CNESST au Québec.

Dans sa réponse, Transports Canada (TC) dit appuyer la recommandation et poursuivre ses efforts de formation et de sensibilisation en vue de favoriser la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche. Il précise aussi qu’il continuera d’évaluer l’efficacité du RSBP. Toutefois, le Bureau craint que les efforts de TC ne soient pas suffisants pour corriger la lacune de sécurité cernée dans cette recommandation.

Bien qu’il y ait une culture de sécurité en développement dans l’industrie de la pêche, l’absence d’exigences réglementaires pour remédier à cette lacune de sécurité signifie que les pêcheurs peuvent continuer à exercer leurs activités sans porter de VFI. L’absence d’une exigence réglementaire sur le port d’un VFI laisse aux individus la responsabilité de déterminer ce qui constitue une situation dangereuse; par conséquent, les pêcheurs demeurent vulnérables aux changements rapides dans des circonstances telles qu’un changement soudain des conditions météorologiques ou une panne d’équipement. De plus, les membres d’équipage qui ne portent pas de VFI se retrouveraient sans protection en cas de chute par-dessus bord.

Le Bureau constate que TC continue de soutenir les campagnes de formation et de sensibilisation menées par les provinces et l’industrie. Compte tenu de la taille de la flotte des bateaux de pêche commerciale au Canada, le Bureau reconnaît que des efforts de collaboration peuvent se révéler efficaces pour promouvoir une culture de sécurité.

Cependant, d’ici à ce qu’une mesure réglementaire soit instaurée pour exiger le port d’un VFI adéquat en tout temps sur le pont d’un bateau de pêche commerciale et à ce que des programmes soient élaborés pour vérifier le respect de cette mesure, le risque de perte de vie par suite d’une chute par-dessus bord persistera.

Par conséquent, le Bureau estime que la réponse à la recommandation M16-05 dénote une attention non satisfaisante.

L’omission de porter des vêtements de flottaison individuels à bord des navires commerciaux est un enjeu de sécurité de longue date qui est omniprésent dans l’industrie de la pêche internationale. Lors de la 8e session récente du Sous-comité de l’application des instruments de l’Organisation maritime internationale (OMI), le rapport au Groupe de travail sur l’analyse des rapports d’enquête de sécurité maritime indiquait que [traduction]« le secteur de la pêche devait revoir ses pratiques à l’égard des vêtements de flottaison individuels, de manière à renforcer le port de ces vêtements qui jouaient un rôle capital dans la capacité de survie des personnes tombées à la mer » et renvoyait cet enjeu à d’autres sous-comités pour discussion et examen. Transports Canada (TC) se réjouit des possibilités de collaborer avec d’autres États membres de l’OMI pour aborder cet enjeu dans le cadre des travaux des sous-comités de l’OMI, à court et à long terme^{Note de bas de page 1}.

TC estime que le port des VFI [vêtements de flottaison individuels] par les pêcheurs commerciaux en toutes circonstances exige un changement à la culture de la sécurité dans l’industrie de la pêche. TC appuie les campagnes d’éducation et de sensibilisation en milieu de travail que mènent les provinces et l’industrie de la pêche, y compris les initiatives de WorkSafeBC, de WCB [Workers’ Compensation Board of] Nova Scotia, de la Fish Harvesters Association of Newfoundland and Labrador et de la CNESST [Commission des normes, de l'équité, de la santé et de la sécurité du travail] au Québec. TC collabore avec le MPO [ministère des Pêches et des Océans] pour promouvoir l’inscription au Programme de conformité des petits bâtiments destiné aux bâtiments de pêche (PCPB-P) au moyen d’une campagne ciblée où les navires détenteurs d’un permis de pêche reçoivent une carte postale de renseignements faisant la promotion de l’inscription au PCPB-P. TC a entamé l’élaboration d’un guide de sécurité pour les petits navires de pêche visant à promouvoir et à renforcer la culture de la sécurité dans l’industrie de la pêche. Ce guide regroupera les principaux renseignements sur la sécurité et la réglementation provenant de diverses sources (c.-à-d. TC, le MPO, la Garde côtière canadienne et les associations et organisations de pêche) et fournira une orientation aux propriétaires de navires de pêche et aux pêcheurs sur leurs obligations réglementaires ainsi que sur les pratiques exemplaires, y compris l’importance de porter un VFI en tout temps.

TC vise particulièrement à réduire le risque de chute par-dessus bord grâce à des dispositions réglementaires à la phase 2 du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche, actuellement au stade de la rédaction. Ces dispositions de prévention principales concernent :

• dans le cas des navires dont le pont est exposé, le port obligatoire de VFI, à moins qu’il n’y ait des garde-corps d’une hauteur précise;
• l’utilisation de harnais pour des activités précises;
• l’utilisation de peinture antidérapante sur les ponts.

Le 2 février 2023, en réponse à une demande de renseignements supplémentaires du BST, TC a envoyé les renseignements suivants : Le risque de chute par-dessus bord a été évalué à partir de consultations avec l’industrie et de l’ensemble des données sur les événements de transport maritime, des recommandations et des rapports d’enquête du Bureau de la sécurité des transports, alors que l’on s’apprête à rédiger le Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (phase 2). On est à intégrer cette évaluation aux documents qui sont actuellement en train d’être préparés en vue de la présentation au Conseil du Trésor sur cette réglementation.

Dans sa réponse, Transports Canada (TC) indique qu’il appuie les campagnes d’éducation et de sensibilisation en milieu de travail menées par diverses provinces et par l’industrie de la pêche, mais qu’il estime que le port des vêtements de flottaison individuels (VFI) à bord en toutes circonstances nécessite un changement à la culture de la sécurité dans l’industrie de la pêche. TC indique maintenant qu’il prendra des mesures pour lutter contre le risque de chute par-dessus bord en adoptant des dispositions réglementaires à la phase 2 du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (RSBP). Ces dispositions comprendraient le port obligatoire des VFI sur les navires de pêche dont le pont est exposé, à moins qu’il n’y ait des garde-corps d’une hauteur précise; l’utilisation de harnais pour des activités précises; et l’utilisation de peinture antidérapante sur les ponts.

Le Bureau est encouragé par les mesures que TC a prises afin d’intégrer des dispositions relatives au risque de chute par-dessus bord, y compris des exigences accrues en matière de port de VFI à la prochaine phase du RSBP. Toutefois, les mesures proposées n’abordent pas le risque que le navire chavire ou coule soudainement. Le BST examinera le projet de règlement une fois que celui-ci aura été publié au préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada, et il évaluera le risque résiduel par rapport à la lacune de sécurité sous-jacente.

Par conséquent, le Bureau estime que la réponse à la recommandation M16-05 dénote une attention en partie satisfaisante.